関西のインフラ強化を進める会

都市交通系のインフラを念頭において、民間と公共の役割分担やPPP、PFIについてお話をさせていただきます。

PFIの母国とも言われているイギリスで、もうそろそろやめようかという、そんな議論が出始めているということですが、そもそも21世紀に入ってから、いろいろうまくいかないものが増えてきて、PFI案件は随分減ってきています。そういうときに、このお題で話していいのかなと思いながらの話ではありますが、よろしくお願いします。

日本では、再びPPP、PFIについて、いろいろな議論がされているのではないかと思います。基本論で出てきているのは、やはりお金をもっと上手く賢く使うことを考えなければならないというところがあり、そんな中でPPP、PFIに着目が集まっているというのが本筋かなと思います。それ以外でよく言われるのは、政府に今すぐお金がないのでという理由です。イギリスはプロジェクト自体が減っていますが、例えば北米、アメリカ、カナダ、メキシコなどでは、高速道路整備についてはPPP系が結構ありますが、そこでもそういった議論がされているところです。

そんなときに注意しなければならないのは、いい計画をつくっても、結局その計画を転がしていかなければならない、英語でPLANと書かずにPLANNINGと書いているのは、やはりINGで書いているだけの意味があるのだと。そういう意味ではやはりPLANNINGを目指すのが我々の目標かなと思っているところであります。

これまで、交通系のインフラは日本の成長とともに随分整備がされてきました。

1960年以降の道路、鉄道、港湾、空港、下水道処理は、いわゆる高度成長期から1990年ないし2000年ぐらいまで、かなり急激に、順次整備がされてきたということが言えるかと思います。

それが21世紀に入り、少子化と高齢化が進み、そんな中で、交通インフラは大体整備されたので、これからはどうするという議論になってきています。つくってから50年たち、一部の鉄道では100年近く使っているところもあって、それを大規模更新しないとならない時代になっている。その大規模更新をどうするのかという議論も、この民間をうまく使うという議論のところで重要な要素としてあるのではないかなと考えています。

一般に、何で民間供給が着目されるかといいますと、よく言われていますとおり、公共がやるよりも民間がやったほうが効率的にうまくやっているケースが多い。我が国の場合よく出てくる例が、日本国有鉄道と大手私鉄の比較で、実際、国鉄改革の中でも私鉄がいろんな形で引用され、国鉄の民営化が進んだというところがあります。もちろん公共もそんなに悪いことばかりやろうとしているわけではないのですが、どうしても公共性を重視し、お客さんが全然乗っていなくても、公共性のために走らせましょうということをやっていくうちに非効率になり、サービス競争としては難しいところが出てくると言えると思います。

一方で予算の制約があるので、今ここでつぎ込まないといけないとか、逆に単年度予算なので、今年は予算があるけれど、来年あるかどうかわからない。そんなことで意思決定がされがちなこともあるかと思います。

PFIとは、公共事業に民間のノウハウ、資金を活用するということで、単語どおりでいけば、パブリックのお金を直接突っ込むのではなく、プライベートからお金を調達する。ちょうど我々が家を建てるときに銀行からお金を借りるように、民間からお金を借りるという、民間がそれにイニシアチブを持たせるというのがPFIにあります。我々、住宅を建てるときに銀行から借りますけど、最後は我々の給与から銀行にお返しするので、家を建てているのは我々のお金なのですが、そういう意味では、PFIの場合は最後に払う人が誰になるかというのは、考えておく必要があり、実際、いろいろなケースがあります。

そこへ出てくる議論で基本になるのが、バリュー・フォー・マネーですね。もったいないことはやめましょうと、お金の価値をよく考えて、最大の効果を出すようにしましょうと。これができれば言うことない。これをやるのが、プライベートのほうがパブリックよりも、どちらかというと得意なはずだから、それをうまく使おうという話になっていると言えます。

イギリスでは、もともと保守党政権時代も労働党政権時代も、交通に関してはかなり国有化が進んでいたところですが、サッチャー政権のときに、まずは民営化。それから、規制緩和。規制緩和というよりも、脱規制と表現したほうがいいかと思いますが。それに企業化を推し進めました。

その際、競争を入れることができるような形で民営化を図ることを進めていました。その段階では、別にPFIみたいな議論もなかったのですが、10年ぐらいたって、いわゆる市場化テストの議論、パブリックでやるのか、プライベートでやるのかを比較して、効率的だったらパブリックでやっていいと、チェックするという施策が導入されました。

90年にメージャーに政権は変わりますが、それからPFIの導入宣言があり、94年にユニバーサル・テスティングということで、パブリックをやる事業については、必ずパブリックとプライベートで比較をしましょうということになり、今まで公共が、政府ないしは地方公共団体がやってきた事業を民間に工夫をして委ねるということが進んでいきました。

その後、97年に労働党政権に変わりました。変わった瞬間、ユニバーサル・テスティングは廃止という話になりましたが、PFIをやめることはなく、組織体制を変え、やり方を見直し、最終的にはパートナーシップUKと名前を変え、さらにPFIをPPPと名前を変えて、実質的には行う範囲を広げたという形になりました。日本では官民連携とか公民連携と言われていますが、先ほどの投資、ファイナンシングのところだけではなく、幅広く官民共同で行うようなものということで進められた形になります。

PFIとPPPの違いをといって議論をするのは難しいのですが、セットものみたいな感じで表現したらいいのかなと思っています。よく言われるように、PFIの事案としては、納税者ための公共事業という、ニュー・パブリック・マネジメントの概念が背景にあって、うまくバリュー・フォー・マネー、価値、バリューの最大化を図ろうという考え方になっています。

形態の分類でいくと、BTOとBOTとか、BOOなど、時間の関係で説明は省きますが、いろんなスタイルでやられています。

PFIとPPPの区別をするとしたら、PPPは何らかの形で民間が参加すれば全部なので、日本で古くからやっている第3セクターもPPPの一種ですし、あとは指定管理者制度も民間がやっていれば、もとを持っているのはパブリックなのでPPPです。いろんなタイプがあり、それを整理した図は幾つかあります。

丹生谷さんと福田さんの本には、PPPの中にPFIがあって、これは、日本の場合はPFI法という法律があるので、その法律に書かれている事業がPFIという形の説明になります。ただ、コンセッションがここに入ったので、ちょっとこれまでの議論の流れとは感じが違うものになっています。いずれにしても、これがPFI法に入っているので日本ではPFIということになり、それ以外の形でやるのは全部PPPであるという話になると説明されています。

こちらは全国地域PFI協会さんのホームページのものです。

このようにいろんな形があって、公的関与で民間事業が民営化、ここには第3セクターは入っていないですが、いろんなタイプのものがあるという、そんな形になっています。

日本の場合は、99年にPFI推進法ができ、その後、ガイドライン等を整備するのに1年ほどかかっておりますので、実際はその後から進みだしたという形になります。2005年に法改正が行われ運営のみのものが入ることになりました。逆に、それまでは運営のみみたいなものは入っていなくて、何かをつくるという話に全部なっていたということになります。翌年、2006年に競争的対話方式、要するに入札で落とした企業と実際にどうやっていくのか、対話するという法律ができました。イギリスでというか、各国でPFIといっても、最初から競争的対話方式が入っていますが、日本はこのように遅れて入ってきた形で、このころ日本のPFIはPFIじゃないという議論がよくされていたのは、そんな関係からでもあります。

2011年にコンセッションが入りました。実際にPFI事業というのは、まだ全然されていなかったのですが、公共施設等運営権という権利を認め、コンセッションができた、このタイミングとほぼ同時期に関空のコンセッションというのが交通分野で第一号として出てきたということになります。

そのPFI法は、こんな形で細かく実施主体とか対象施設、実施手続が法で規定されています。逆に言うとがんじがらめで、融通をきかせてやるという発想ではできていないといえるかもしれません。

交通分野のPFIという話ですが、実は母国の英国では交通社会資本整備でPFIがものすごくよく使われています。先ほど、北米でも高速道路整備など車線を増やすのに使っている、しかし、日本では非常に少ない。法制定が1999年ということもありますが、展開的に大きなものとしてよく言われるのが羽田空港の再拡張関連事業ぐらいで、あとは小さなもの、たとえば国立大学法人である神戸大学の駐車場もPFIですが、そんな形のものが多い。

それでは日本は民間活力を使っていないのかというと、実は日本は世界の異端ともいえるぐらいよく使っています。特に鉄道は民間資本でできているとさえいえます。逆に言うと、そのような事例があるので、わざわざPFIという議論が出なかったのかなという議論も逆説的にできるような形になります。空港では、こうやって特殊会社、第3セクターでやったりなど、そんな形があります。

鉄道の話でいくと、その費用負担構造はこんな形です。公営もあるのですが、第3セクター、私鉄という形で民間資本が入っているケースがあります。先ほどのお金でいうと、これはプライベートでファイナンシングしているし、パブリックでやっているところもあるという形の構造になっています。ただ、日本の場合は、住宅なら最後は給与で払うという話でいくと、全部、最後は基本的に運賃収入になっているという、この点を少し覚えておいていただければと思います。

ご案内のとおり、日本は昔から私鉄があるという話で、箕面有馬電気鉄道、阪急さんですね。小林一三さんの名前とともに有名ですけど、こんな形で整備がされてきた。別にこれは日本だけの特殊ケースではありません。

これは“streetcar suburbs”といって、ハイドパークと書いていますが、アメリカです。アメリカやイギリスでは都市系の鉄道会社、郊外の不動産開発をセットものでやっていたケースがあります。ただ、アメリカもイギリスもその会社は倒産したり、国に買収されたりしたのですが、日本の場合は、それに反して生き残り、現在のようなプライベートな鉄道が補助金なしで都市公共交通事業をやっています。これは先進国では非常に珍しいパターンになっています。それも設備投資のお金まで運賃で賄っているというのが非常にというか、全くもって珍しいケースといえます。

例えば最近、新しい制度として上下分離で新線整備されていますが、上下分離で行う場合でも、インフラ会社はいわゆる第3セクターでつくっています。そして、結局のところ、最後は運賃収入で返すという形になっています。インフラ会社は、償還を全て終えた後には、税金部分を返すことに運賃収入が使われることになります。上下分離になり、パブリックを投資したという形はとっていますが、基本はプライベートで、最後の支払っているものはそういうことで、利用者なので、あくまで利用者負担で鉄道ネットワークを維持するという考え方が日本の特徴です。

何でそこを強調するかというと、欧米では、この一番最後の支払うところに税金という単語が入るのがごく普通だからです。発想が全然違うというところを気をつけないといけない。PFIになっても、そこのところは変わらず、ここに運賃収入が入るわけではなく、運賃収入以外のものが入る。開発利益の還元が入っているところが、それまでとちょっと違う点で、あとは税金です。

ただその際に、投入される税金は普通、業績連動になっています。これは日本でサービス購入型のPFIがあまり業績連動になっていないのに対して、ここは違う。日本は、法律で業績連動のものは認めていない中で、法の体系になっている。それも日本のPFIは特殊だと言われる理由であったりします。

道路事業のほうを見てみると、さきほども申し上げたとおり、北米はいろいろやっているし、イギリスでもいろんな形でやっているけれど、日本はまた道路法と道路運送法があり、有料道路はありますが、道路運送法上の道路なので、道路法上の道路ではないという法律論議があり、このあたりを改正しないと現状は使えない形になっているともいえます。無料開放原則や、償還後無料開放ということで有料道路はやっている。イギリスでは、いわゆるコンセッションで有料道路をやったケースもあれば、シャドウトールといって、走っている車の台数に応じた形で政府から支払われるという話もあるし、アベイラビリティーフィーという、最近、アクティブ・マネジメント・ペイメントという名前もありますが、要するに提供した道路というサービス水準に応じて、お金を払うという形です。コンセッションは有料道路スタイルが多いと思われていますが、有料道路スタイルでないところでも、民間手法を使うという形のことはされています。

PFIとPPPの議論でよく言われるのが、こっちは公私共同出資していて、どうも公民の責任分担が不明確で、それに比べると責任分担が明確だからPFIはいいよねという話です。民間がやるので追加的にコストがかかるけれど、それを上回るコスト削減ができるからいいでしょうという話なのですが、ついつい忘れられるのが、もともとはコスト削減だけが目的ではなく、同じ対価を使っても、より良いサービスを提供できるかというところも大切なポイントです。でも何故か議論になるとコストに焦点があたりがちです。

それから、このように3つの追加的コストと言われるのですが、実はモニタリングコストはばかにならないのですが、モニタリングコストという議論がついつい忘れられがちということに気をつけないといけないと思っております。

PFIとPPPについてざっと見てきましたが、PFIとは民間の資本を利用して、伝統的なやり方とは異なる方法で公共サービスを、交通インフラの提供も公共サービスの一種だと考えられると思いますので、それをより効率的に提供する政策だといえます。その時に、どういった形で提供するのかという設計図を描くのは、それまでパブリックがつくっていたのを民間に一部というか、パッケージで依頼するわけですが、リーダーシップを発揮するのは公共側である。ということは、民間からうまく引き出せるのは公共側という話になります。イギリスで21世紀になってPFI案件が減ってきたのは、それなりに民間にとっておいしい案件がなくなってきたというのが大きな原因だとよく言われています。

最近、どうも破綻するケースが多いというのは、結局、公共側のもとの設計図の出し方やモニタリングがうまく機能していないからだといえるのではないでしょうか。だから、PFI自体が決して悪いわけではないし、民間が悪いわけではないと基本は言われています。

もちろん民間の中ですから、最初から倒産狙いで入ってくるような悪い人もなかにはいるのですが、これも、それを峻別できなかったパブリックの責任ということになります。

インフラ整備は超長期になるので、このあたりが非常に難しいという議論もあります。もともと地域公共交通の議論でもこのような議論がされています。日本の場合は、民間企業が、実際に日々の運行から、将来的にどういう路線を引いていくのか、今後延長するのか、縮小するのかなどの全てを決めるのですが、欧米の場合は、先ほどありましたように、あれだけ補助金を投入しているので、オペレーションまでの全てをパブリックが丸抱えでやっています。

それをサッチャー首相の時に、効率化しないと大変だということで、この下のほうから順番にパブリックからプライベートに権限を渡していくということをやっているんですが、多くのところがオペレーションレベルでとどまります。一部、タクティク部分、中期部分までいっている。ただ、この一番上のところは、パブリックが地域の責任としてやるべきだろうという議論が筋論として、皆、してはいるのですが、実際、それが本当にうまくいっているのかというところが議論になってきています。最近のPFIの反省も結局はそこに戻ってきていると研究者の間ではよく言われています。

パブリックは何を考えないといけないのかというと、もともと日本国有鉄道の議論にもみられるように、マーケットの変化に対応するのは苦手。苦手と言っている人が、どの民間が効率的か、判定したり行司したりモニタリングできるのかというところが非常に難しい、しかし真剣に考えないといけない議論になります。

そうは言っても、公共がどんなステージの上で民間に演じてもらうのか、ステージの上での行動ルールというのを決める立場にあるので、そのあたりを考えた上で、民間とパブリックでどう分担するのかというのが議論になっています。

そんな議論をしていたら、PFIの廃止もありますが、こんな官民ファンドのニュースを聞いていると、ほんとうに何があったのかよくわからないんですけど、とりあえず田中社長の発言によると、約束が急に変わった。ゲームのルールを途中で変えられたという話で。これをやるパブリックだったら、そのもとでのPFI、PPPなんて成功するわけがないよねという気になります。

ということで、元に戻りますが、PFI、PPPでいいのですが、本当に、この一番上の原則とか戦略的なところをパブリックが責任を持ってやれるのかということを、これをうまく使うときには考えなければならない。逆に、プライベートでも、民間企業からしたら全部上まで考えているわけなので、パブリックが上位レベルのことを考えるものだと思い込むのも実は間違いではないかという議論ができるのではないかと思っています。

私は80年代にイギリスの交通研究所に行っていたのですが、交通研究所には、我々経済系の人間が2割ぐらいで、あと6割から7割はシビルの、土木系の人たち、あとはいろんな分野から来ている人達がいる。そこから交通系の企業にも行きますけど、地方公共団体や政府に勤める人もいる。うらやましいなと言うと、長い歴史があってねと教えてもらって、上2つは交通系では有名なレポートですが、そのちょっと後にシャープ～というのがあって、THE MEN FOR THE JOB、交通計画は男の仕事だという感じ、今だと、男と言うと男女差別になってしまいますが。要するにきちんと考えて交通計画をやらないと大変だという政府の報告書が出て、その後、いろんな各大学に、そういう文理融合タイプの教育プログラムや、研究所もできやってきた。

そんな、われわれからするとうらやましい英国で、ちょうど21世紀の境目のときに、頑張ってきたけど、まだまだポリシーメーカー、政策担当者に長期的な展望を持たせることはできなかったし、各問題の対策は考えるが、政策を考えることがなかなかできないことが問題だと。まだまだ交通計画がインフラを設計してつくるという、それだけでおしまいの話ではないということがわかってもらっていないというぼやきがあり、そんなときに、今の予測をして、彼らは英語で「予言」という言葉を使っていますが、予測して施設を提供するというアプローチから、需要管理アプローチ、価値主導型に変えないといけないのに、なかなか変わっていないよねという話がされています。

そんなことを見ていると、民間活力を活用すると、速やかに整備化が実現するケースはたくさんありますが、それが例えば関西の道路公社がたくさんあり、いろんな組織からなる高速道路ネットワークとなってしまい使いにくくなったら本末転倒ですよね。これはゲームのルールをパブリックがきちんとつくっていれば、こんなことは起きないのですが、ばらばらになってしまってる現状が気になります。

時間がきたので、終わります。ご静聴ありがとうございました。